פסק-דין בתיק עת"מ 51297-06-11

1.         ביום 28.4.11 דחתה ועדת המשנה להתנגדויות שליד הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים (להלן: משיבה 1) את התנגדותה של העותרת לתכנית מס' 12626, ששמה "מערב כביש נחל דרגה" (להלן: התכנית). מכאן העתירה.

2.         תכלית התכנית היא הכשרת כביש חדש, המחבר את שכונת הר חומה לדרך חברון, וכן הסדרת פארק רובעי, בהתאם למדיניות משיבה 1, הבאה לידי ביטוי בתכנית המתאר החדשה לירושלים (תכנית שאושרה להפקדה). יוזם התכנית הוא משרד הבינוי והשיכון (להלן: משיב 2).

כעולה מטיעוניהם של משיבים 1 ו-2, הכביש המתוכנן הינו הדרך הראשית המחברת את שכונת הר חומה לדרך חברון ולירושלים, והמשך הוצאת היתרי בנייה בשכונת הר חומה מותנה בביצועו. החיבור בין הכביש לבין דרך חברון הינו חלק ממערכת הדרכים העירונית הראשית של דרום העיר, המתנקזת לצומת רוזמרין (בפאתי שכונת גילה), וכוללת את כביש בגין דרום, כביש המנהרות, הכניסה לשכונת גילה והכניסה לשכונת הר חומה. בתחום התכנית מצוי שטח פתוח, ולאור מצוקת השטחים הפתוחים בשכונת הר חומה הוחלט להשתמש בתכנית הכביש כמנוף לתכנון רצועת פארק גדולה, המשתרעת ממערב לשכונה ובצמוד לה. שטח זה שימש שנים רבות כאתר לשפיכת פסולת עפר, ותחום התכנית הורחב על מנת לכלול אותו. הפארק המתוכנן צפוי לשרת לא רק את תושבי שכונת הר חומה, כי אם את כל אזור דרום מזרח ירושלים. ואכן בתכנית המתאר החדשה לירושלים מסומן השטח הנדון כפארק רובעי, והדרך מסומנת כדרך מוצעת. גם בלא קשר לתכנית המתאר החדשה, בשל העובדה שהשטח שימש כאתר לשפיכת פסולת עפר, אין הוא מתאים לבינוי, בשל עודפי העפר היוצרים קושי הנדסי משמעותי.

3.         אין חולק, כי המקרקעין עליהם חלה התכנית מצויים, בין היתר, בבעלות העותרת. לטענת העותרת, פוגעת התכנית פגיעה בלתי סבירה ובלתי מידתית בקניינה. עוד נטען, כי מיקום הצומת המוצע, מצפון לצומת רוזמרין, מנוגד להחלטת משיבה 1 משנת 1996, לפיה ימוקם הצומת מדרום לאותו צומת. בנוסף טוענת העותרת, כי בשעתו הובטח לה, שבמקביל להפקעה קודמת של חלק מאדמותיה, שנעשתה בשנות ה- 70 (לצורך הרחבת דרך חברון וסלילת כביש הסרגל לשכונת הר חומה), יקודם תכנון לשימושים מניבים בשטחיה, אולם הבטחה זו טרם מומשה. תחת זאת, מפתחת המדינה שטחים הנמצאים בבעלותה (שכונת הר חומה), ואילו שטחי העותרת, המצויים בתווך בין שכונת הר גילה לבין שכונת הר חומה, אינם מתוכננים, ומנוצלים אך ורק לצורך סלילת דרכי גישה ויצירת שטחים ציבוריים פתוחים, על חשבון זכויותיה. לטענת העותרת, יש לתכנן את הכביש כחלק מאזור מגורים, ולא כתכנית נפרדת.

4.         נקל להיווכח, כי אין טיעוניה של העותרת מתייחסים לשיקולים תכנוניים, ולא הוצג על ידה כל שיקול תכנוני נגדי שהיה על משיבה 1 לשקול כחלופה הולמת לתכנית שאושרה. בפני משיבה 1 פורטו השיקולים התכנוניים על ידי משיב 2, יוזם התכנית, המסבירים מדוע תוכנן הכביש בתוואי האמור. המדובר באזור רגיש ביותר מן הבחינה הארכיאולוגית והנופית, והתוואי נקבע לאחר תאום עם רשות העתיקות, על מנת למנוע פגיעה באמת המים ובטרסות הקיימות באזור. בנוסף נקבע תוואי הכביש בהתחשב במפלסי הגובה הקיימים, נוכח פערי גובה משמעותיים באזור. כעולה מעמדת ב"כ המשיבים, תוואי אחר, ללא כניסה למקרקעין שבבעלות העותרת, אינו אפשרי מן הבחינה הפיזית, וכדי לצמצם את הפגיעה בבעלים הפרטיים צומצמה הדרך למינימום הנדרש. עוד מבהירים המשיבים, כי אם לא ייסלל הכביש המוצע לא תהיה נגישות למקרקעי העותרת ולמקרקעי בעלים פרטיים אחרים, ומשכך לא ניתן יהיה לנצל, בעתיד, את זכויות הבנייה על מקרקעין אלה. בנוסף נטען, כי הכביש המתוכנן שימש בפועל כדרך מזה שנים רבות, ומדובר בציר היסטורי המחבר בין העיר בית לחם לבין שכונות באזור. הבחירה בתוואי הנדון מצמצמת, אם כך, את הפגיעה במצב הקיים. כך גם נעשה ניסיון להימנע מפגיעה במבנים קיימים כתוצאה מסלילת הכביש. לא למותר להביא את החלטת הוועדה, בהקשר זה, כלשונה:

"הוועדה שוכנעה בדיון כי התוואי נקבע מטעמים תכנוניים ובהתחשב ברגישות הנופית והארכיאולוגית של השטח בו הוא ממוקם. התוואי מתוכנן על מטרוקה קיימת, תוך התייחסות לפערי הגובה ולדרך בה ניתן יהיה לחבר בין הצמתים המצויים משני קצוות הכביש, ותוך פגיעה מינימאלית בסביבה ובמצב הקיים. המתנגדים לא טענו כל טענה תכנונית המלמדת כי נפל פגם תכנוני בתכנון תוואי הכביש ועיקר טענתם נוגעת להיקף השטחים שהופקעו מהם בעבר. טענה זו לא ניתן לקבל. משנמצא כי התוואי המוצע הוא התוואי הראוי מבחינת תכנונית סבורה הוועדה כי יש לאשרו וכי אין מקום לקבל את טענת המתנגדים בעניין זה" (נספח א' לעתירה).

5.         אכן, כל אלה הם שיקולים תכנוניים לגיטימיים, ואין בידי העותרת כל מענה להם. בית המשפט לעניינים מנהליים אינו שם את שיקול דעתו תחת שיקול דעתן של רשויות התכנון, ואינו מתערב בשיקולים תכנוניים (ראו: עע"מ 2418/05 מילגרום ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, ואח', פורסם במאגרים). ודאי כך, משלא הוצגה בפניו כל טענה הנוגעת לסבירות השיקולים התכנוניים כשלעצמם.

משיבה 1 הייתה מודעת לצורך שבהפקעת שטחים נרחבים על מנת לממש את מטרות התכנית, שהן מטרות בעלות חשיבות ציבורית ניכרת. בהחלטתה עומדת משיבה 1 על כך שהכביש המתוכנן מיועד לשמש תחליף לכביש הטבעת הדרומי, וכי הוא צפוי לשרת חלקים ניכרים של מזרח העיר ירושלים. המדובר בכביש עירוני מרכזי ולא בכביש שכונתי. עוד יש לציין את הפארק הגדול המתוכנן (כ- 90 דונם), במפגש של הכביש עם אזור המגורים של שכונת הר חומה. תכנון הכביש כולל רצועת טיילת להליכה ברגל ורכיבה על אופניים, וכן נקודת מיצפור. מובן, כי העותרת תהיה זכאית לפיצויי הפקעה ולפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, בגין הפגיעה הנגרמת בשל השינויים התכנוניים הנובעים מן התכנית. מכל מקום, טענותיה הקנייניות של העותרת אינן יכולות לבוא תחת השיקולים התכנוניים כבדי המשקל אשר הנחו את משיבה 1 בהחלטתה.

6.         בכל הנוגע לטענה כי היה על המשיבים לתכנן את הקרקע תכנון כולל, אשר יאפשר לעותרת לפתח את שטחיה לייעודים מניבים, הבהיר ב"כ המשיבים כי אין המדינה נוהגת ליזום תכניות ליעדים סחירים על קרקעות פרטיות, וכאלה מתוכננות, ככלל, על ידי בעלי הקרקע. עוד הוסיף, כי משיב 2 עורך עתה את תכנית השלד הציבורי של האזור כולו, ולאחר השלמת התכנון ניתן יהיה לקדם תכניות של בעלי קרקעות פרטיות. במסגרת ההחלטה נשוא העתירה פנתה משיבה 1 למשיב 2 וביקשה כי יבוא בדברים עם נציגי העותרת, על מנת לתאם, במסגרת התכנון הכולל, גם את צרכי הציבור הנדרשים עבור הבינוי שתבקש העותרת ליזום בשטחיה. לא למותר להעיר, כי בפני משיבה 1 הציג אדריכל המחוז במשיב 2, פנייה בכתב מטעמו, משנת 2008, אל נציגי העותרת, ובה ביקש לבוא בדברים לשם תיאום התכנון. העותרת השיבה כי היא מעדיפה להסתפק בבדיקת התכנון בעצמה. מכל מקום, התכנית נשוא העתירה אינה מונעת ייזום תכנית על ידי בעלי המקרקעין באזור, ובכללם העותרת, אשר תייעד שטחים אלה למגורים או למטרות סחירות אחרות. כאמור בהחלטת משיבה 1, תכנית כזו, אם תוגש, תיבחן גם בהתייחס למדיניות שנקבעה במסגרת תכנית המתאר החדשה לירושלים, ולגבולות הבינוי שנקבעו בה. עם זאת, בצדק סברה משיבה 1 כי אין הצדקה לדרוש שהתכנית נשוא העתירה תכלול גם תכנון של אזורי מגורים חדשים על הקרקעות הפרטיות של העותרת או של גורמים אחרים. ברור כי אם תתקבל עמדת העותרת, יהיה בכך כדי לעכב לשנים רבות את הוצאתה לפועל של התכנית לסלילת כביש עירוני מרכזי, ואת פיתוחו של פארק גדול שישרת אוכלוסיה גדולה בדרום מזרח העיר. כאמור, איש אינו מונע מן העותרת ליזום תכנית לשטחיה. לא מצאתי, אם כן, כי בידי העותרת עילה שבדין לחייב את משיב 2 לתכנן את הקרקע הזו עבורה.

7.         בהקשר זה אין בידי לקבל את טענת העותרת, לפיה עומדת לה הבטחה שלטונית כי בתמורה לאותן קרקעות שכבר הופקעו ממנה, יתכננו הרשויות את השטח שנותר בחזקתה. לשם ביסוס טענה זו, מפנה העותרת לנספחים ד' וה' לעתירה. נספח ד' הוא מכתב מיום 13.1.92, מראש העיר ירושלים, מר טדי קולק ז"ל, לפטריארך היווני אורתודוכסי. מר קולק המנוח מסביר באותו מכתב, כי אין לעיריה ברירה אלא לממש את התכנית להרחבת דרך חברון, המשמשת ציר תחבורה מרכזי עבור דרום העיר, וכי יתרת השטח הסמוך למנזר מר-אליאס:

  "...will be the subject of a new urban construction plan which the Patriarchate may find to its advantage in the future"

למכתב צורף נספח הסכמות, ובו נאמר, בין היתר, כי:

"The areas taken for the purpose of building the road will in the future be considered as part of the allocation for public purposes for any future building the Patriarchate may undertake in this location".

מכתב נספח ה' לעתירה הוא כתב הרשאה מטעם העותרת למשיבות 3-5, מיום 4.5.1992, ולפיו מסכימה העותרת למסור למשיבות הנ"ל חזקה בקרקע לצורך סלילת המשך דרך חברון תמורת סכום של 1,250,000 ש"ח, ואילו המשיבות מתחייבות כי הקרקע הנמסרת תהווה חלק מההפרשות לצרכי ציבור שיחולו על העותרת, היה וזו תרצה לפתח את אדמות מר אליאס (בדיוק כפי שנכתב בנספח למכתבו של מר קולק המנוח). עוד נאמר באותו מסמך, כי משיבה 4 מתחייבת להמליץ בפני הרשויות המוסמכות להביא לאישור תכנית בנין ערים אשר תאפשר לעותרת בנייה של 250 יחידות דיור, ביתרת השטח שבבעלותה. בשני המסמכים אין המשיבות נוטלות על עצמן התחייבות לתכנן עבור העותרת את הקרקע שבבעלותה. ההתחייבות היחידה היא לראות בקרקע שנמסרה כחלק מן ההפרשה לצרכי ציבור, שתחול על העותרת היה ותבקש לפתח את אדמות מר אליאס. הרשות לפיתוח ירושלים אף התחייבה להמליץ בפני הגורמים המוסמכים על מתן אישור לתכנית בנייה עבור 250 יחידות דיור. בין המלצה זו, לבין התחייבות לתכנן עבור העותרת את השטח, או בין המלצה זו לבין התחייבות כי ככל שתתבקש הפקעה נוספת לצרכי ציבור של שטח משטחי העותרת, ייעשה הדבר במסגרת תכנון כולל של השטח, אין ולא כלום. המסקנה היא, כי התכנית, שאינה שוללת מן העותרת את האפשרות לתכנן עבור קרקעותיה שימוש מניב, עולה בקנה אחד גם עם האמור בנספחים לעיל.

8.         טענה נוספת שהעלתה העותרת בעתירתה היא הטענה בדבר התכנית הקודמת, משנת 1996. אכן, במסגרת תכנית 5053 החליטה משיבה 1 כדלהלן:

"לקבל את התנגדותו של עו"ד א' גל ב"כ דיירי 'בית השופט' לעניין הפגיעה הנגרמת להם מכביש מעלה דרגה. מאחר והוועדה השתכנעה מחשיבותו של הכביש המהווה חיבור בין כביש הטבעת המזרחי לכביש מס' 60/4 יוצא הכביש מהקו הכחול של התכנית, לכל אורכו, מנקודת התחברותו לדרך חברון במערב ועד לנקודת התחברותו עם כביש הסרגל - במזרח, ויוסט דרומה עפ"י התוואי שהוצג בעת הישיבה ע"י מתכנן המחוז, תוך יצירת צומת מדורגת דרומית לצומת רוזמרין. התוואי החדש יתואם בין מתכנן המחוז לנציג שר התחבורה בוועדה. מודגש בזאת שעקב החשיבות והצורך החיוני שהוועדה מייחסת לכבישי כניסה ויציאה נוספים לשכונה, להתנות הפקדת תכניות נוספות במתחם זה בהגשת פתרון תחבורתי ותכנית להפקדה לכבישים כאמור לעיל.

...

לקבל חלקית את התנגדותו של עו"ד אלטבאור ולהוציא את כביש מעלה דרגה מהקו הכחול של התכנית והכל כאמור בתשובה להתנגדותו של עו"ד א.גל בשם 'בית השופט'. החלטה זו אינה מביעה כל עמדה לגבי קרקעותיו של עו"ד אלטבאור. נושא זה יבדק לעת הגשת התכנית כאמור לעיל" (נספח ו' לעתירה).

החלטה זו אינה יוצרת הסתמכות, וזאת משני טעמים. הטעם האחד, שההחלטה הוציאה את שטח הדרך מהתכנית. רוצה לומר, אין המדובר בהחלטה לגופה של התכנית, אלא בהחלטה שלא להחליט. מכאן, שלא יכולה הייתה להיווצר הסתמכות כי בעתיד לא תיסלל דרך בתוואי האמור. יודגש כי עם הוצאת שטח הדרך מהתכנית הובהר, כי יש לתכנן את הדרך וכי לא תתאפשר הפקדת תכניות נוספות במתחם ללא הכביש הנדון. ההחלטה האמורה אינה פוסלת את התוואי הנדון, ואינה קובעת תוואי אחר לכביש. משיבה 1, באותה החלטה, הורתה על תכנון הדרך בתכנית נפרדת, תוך בחינת חלופה מדרום למיקום החיבור הנוכחי עם דרך חברון. אין המדובר, אפוא, בהחלטה חד משמעית וברורה באשר לתוואי הכביש הראוי, כי אם באמירה בלתי מחייבת, המורה על "בחינת חלופה". הטעם האחר, שאין מניעה לשנות, עם חלוף העיתים, תכנית קודמת. אין לכבול מוסד תכנון להחלטה שהתקבלה בעבר, שהרי צרכים שהיו יפים לפני עשור, עשויים להשתנות באופן משמעותי בחלוף הזמן (ראו, למשל, בג"צ 9717/03 נעלה נ' מועצת התכנון העליונה באיזור יהודה ושומרון, פ"ד נח(6), 97). לא למותר לשוב ולהזכיר כי בענייננו המדובר בשטח לא מתוכנן, אשר הוצא אל מחוץ לתכנית על פי ההחלטה הקודמת, וכי התכנית הראשונה החלה על שטח זה הינה התכנית נשוא העתירה. כעולה מתשובת המשיבים, במהלך השנים שחלפו חלו התפתחויות שונות, אשר הביאו את מתכנני הכביש לבחור בתוואי הנדון. כך, למשל, החיבור לדרך חברון מצפון לצומת רוזמרין יוצר שילוב עם מערך התחבורה הציבורית הקיימת וכן עם תכנון הרכבת הקלה באזור, כאשר ישנה אפשרות לחיבור באמצעות מנהרה אל כביש בגין דרום, המתוכנן להגיע בעתיד לאותו צומת. כך גם, בעוד שמשיבה 1, בהחלטתה משנת 1996, סברה כי יש לקדם חלופה דרומית, המחברת בין כביש הטבעת המזרחית לדרך חברון, הרי שבמהלך השנים שחלפו הוחלט לבטל אל החלק הדרומי של כביש הטבעת המזרחית, הן מטעמים תנועתיים והן מתוך רצון לצמצם את תחום הבינוי העירוני, לשם שמירה על שטחים פתוחים. שינוי זה במדיניות התכנון העירונית הביא למסקנה כי אין מקום לקדם את החלופה הדרומית, לאחר שהוחלט במסגרת תכנית המתאר לירושלים על ביטולה.